Samorządy mają określone kompetencje i należy mieć tergo świadomość. I nie obiecywać tego, co nie jest w ich zakresie.
1. Uczeni spierają się o historię samorządu, wiążąc ją jednak z rozwojem demokracji i tworzeniem lokalnej społeczności obywatelskiej. Na ziemiach polskich przejmowano wzory niemieckie, w których szefem samorządu był reprezentant króla – wójt, a z głosem doradczym występowali rajcy miejscy, wybierani przez obywateli danego miasta. To tzw. naturalistyczne podejście do samorządu – jego istotą była samoorganizacja społeczności lokalnej po to, aby jak najlepiej wypełniać nałożone przez władzę centralną obowiązki. Przy tej okazji tworzyły się więzi lokalne: umiejętność współdziałania, patriotyzm lokalny i poczucie identyfikacji z danym terenem.
2. Potencjał samorządu dostrzeżono dopiero w XIX wieku. To kanclerz Bismarck uznał – w obliczu pustej kiesy królewskiej – że warto samorządowi powierzyć kawałek władzy w zamian za realizację pewnych obowiązków państwa i finansowanie wykonywania tychże obowiązków. Tak więc samorząd otrzymał pewien zakres władzy państwowej (raz większy, niekiedy mniejszy) pod warunkiem, ze zorganizował sobie jego finansowanie. To państwowe podejście do samorządu, kiedy to samorząd staje się częścią aparatu państwowego, instytucją zarządzania państwem.
3. W XX wieku w zarządzaniu państwem i w podziale zadań pomiędzy władzą centralną a lokalną, pojawia się pojęcie pomocniczości (zwane z łacińska subsydiarnością). Zakłada ono, że ludzkie potrzeby i interesy powinny być realizowane przez jego najbliższe otoczenie. To, czego człowiek nie jest w stanie sam zaspokoić, ani przy pomocy rodziny, to bierze na siebie władza państwowa, przy czym w pierwszej kolejności instytucje najbliższe człowiekowi. Mówiąc inaczej, to czego nie załatwi gmina (bo nie ma kadr, pieniędzy i sprzętu), powinien załatwić powiat, a jeśli nie on – to województwo. Władza centralna ma obowiązek tak podzielić dochody budżetowe, aby każdy z tych podmiotów miał środki na realizację tych zadań. Zasada pomocniczości jest wprost zapisana w preambule do Konstytucji RP.
4. Aby zrealizować taki model organizacji państwa w Polsce powołano trzy podmioty samorządowe: gminy, powiaty i województwa, każdemu przypisując określone terytorium i mieszkańców. Ci ostatni, z mocy prawa, stanowią wspólnotę samorządową (lokalną w odniesieniu do gminy i powiatu, regionalną w odniesieniu do województwa). Filozofia podziału zadań, w uproszczeniu, wygląda następująco:
– gmina – odpowiada za zaspokojenie codziennych i powszechnych potrzeb człowieka: edukacja, kultura, bezpieczeństwo, zdrowie, pomoc socjalna, gospodarka komunalna, komunikacja lokalna itd.;
– powiat – odpowiada za te same dziedziny życia publicznego co gmina, ale realizuje te spośród nich, których ze względu na brak znamion powszechności lub ze względu na koszty staja się nieopłacane dla gminy: np. szkolnictwo na poziomie ponadpodstawowym, szpitale, domy starości, polityka zatrudnienia, itd.;
– województwo – podobnie jak powiat realizuje rzadsze i kosztowniejsze potrzeby ludzi jak np. szpitale kliniczne, komunikacja regionalna, ale też politykę zrównoważonego rozwoju, ochrony środowiska, politykę gospodarczą itd. Bardziej gospodaruje zasobami przestrzennymi, dużymi inwestycjami infrastrukturalnymi, niż ludzkimi potrzebami. W warunkach Unii Europejskiej województwo jest podmiotem realizacji polityki regionalnej i gospodarzem środków europejskich przeznaczonych na wyrównywaniem poziomu i jakości życia w Europie.
5. W Polsce samorząd jest zbudowany horyzontalnie, a więc każda jednostka samorządu terytorialnego jest niezależna od innych jednostek i jest samodzielna w realizacji swoich zadań. Nie ma podległości pionowej. Nadzór nad samorządem sprawuje Prezes Rady Ministrów poprzez wojewodów tylko pod względem legalności, czyli zgodności z prawem. Regionalne Izby Obrachunkowe sprawują nadzór pod kątem zgodności z prawem budżetowym i zasadami rachunkowości. Co do celowości inicjatyw i wydatków samorządu głos rozstrzygający należy do wyborców.
6. Zadania samorządu dzielimy na własne, zlecone i powierzone. Własne to te, które realizowane są na odpowiedzialność i za pieniądze samorządu. Zadania zlecone to te, które należą do państwa, ale zleciło je ono samorządowi w drodze ustawy dając określoną dotację na ich wykonanie (np. oświata). Ta dotacja nie może być przeznaczona na nic innego i w razie niewykorzystania wraca do budżetu centralnego. Zadania powierzone to te, na których realizację zawarto umowy cywilno-prawne, czyli np. samorząd prowadzi teatr lub inne instytucje kultury. Zadania powierzone są skierowane także w drugą stronę. Np. niektóre gminy powierzają powiatowi (lub największej spośród nich) prowadzenie rejestracji samochodów.
7. Na dochody samorządu składają się dochody własne, dotacje i subwencje. Dochody własne to podatki i opłaty lokalne (np. od nieruchomości, opłaty targowe, za posiadanie psa, leśny, gruntowy), a także udział w podatkach ogólnokrajowych PIT, CIT. Dotacje służą realizacji zadania zleconego. Subwencje to znormalizowana dotacja na określoną działalność (np. realizację zadań powierzonych), a ewentualne oszczędności przy jej realizacji zostają w samorządzie. Odmianą subwencji jest subwencja wyrównawcza, która przysługuje gminom najbiedniejszym baz określenia wydatków, na które może być skierowana. Na subwencję wyrównawczą składa się budżet państwa oraz wpłaty od jednostek samorządu terytorialnego o najwyższych dochodach własnych („janosikowe”). W polityce przyjmuje się, że poziom „usamorządowienia” państwa ocenia się wg udziału budżetów samorządów w całym budżecie publicznym. W Polsce wynosi on niecałe 40 proc., gdy w niektórych krajach Europy znacznie przekracza 50 proc.. Polski samorząd mógłby wziąć na siebie jeszcze dodatkowe zadania, pod warunkiem zwiększenia jego udziału w budżecie publicznym. Słabością polityki prawie wszystkich rządów RP było obarczanie samorządu nowymi zadaniami, bez zwiększania ich dochodów. To w najbliższej perspektywie może znacznie ograniczyć wykorzystanie funduszy europejskich – braknie nam pieniędzy na udział własny (w niektórych zadaniach, np. infrastrukturalnych już sięga 50 proc. kosztów).
8. Władze samorządowe dzielą się na wykonawcze i stanowiące. W gminie (mieście) władzą wykonawczą jest pochodzący z wyborów bezpośrednich wójt, burmistrz, prezydent. Władzą stanowiąca jest rada gminy/miasta. W powiecie odpowiednio starosta i rada powiatu, w województwie zarząd województwa na czele z marszałkiem i sejmik województwa. Starosta (zarząd powiatu) oraz marszałek (zarząd województwa) jest wybierany przez organ stanowiący, stąd waga układu sił politycznych w tym organie i zdolności do zawierania koalicji.
Zob. Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, Dz.U. 2018, poz.994; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym; Dz.U. 2018, poz. 995; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa; Dz. U. 2018; poz. 913.
Samorząd województwa
1. Samorząd wojewódzki realizuje tylko te zadania, które zostały mu przypisane ustawą. Nie jest organem nadzoru i kontroli nad samorządem powiatowym i gminnym i nie jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.
2. Do zadań województwa ustawa zalicza:
– pielęgnowanie polskości oraz rozwijanie świadomości narodowej i obywatelskiej mieszkańców, kształtowanie tożsamości lokalnej;
– pobudzanie aktywności gospodarczej;
– podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa;
– zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń;
– kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.
3. Powyższe zadania, sposób ich realizacji, konkretne cele do osiągniecia, są zdefiniowane w Strategii Rozwoju Województwa, która jest podstawowym dokumentem uchwalanym przez sejmik i podstawą działania samorządu województwa. Podkreślić trzeba, że liczne ustawy nakładają na samorząd województwa dodatkowe zadania bądź precyzują te opisane wyżej. Dotyczy to zwłaszcza polityki infrastrukturalnej, komunikacji publicznej, ochrony środowiska, kultury.
4. Dla realizacji tych zadań samorząd województwa może powołać jednostki organizacyjne obsługiwane przez urząd marszałkowski. Niektóre z nich działają na rynku komercyjnym (np. koleje regionalne), inne obsługują fundusze europejskie, jeszcze inne prowadzą obsługę wojewódzkich instytucji (np. teatry, szpitale kliniczne itp.).
5. Dochodami województwa jest udział w podatkach państwowych (CIT) oraz dochody z majątku województwa.
Uwaga:
1. Problemem jest podział zadań i kompetencji pomiędzy samorządem województwa a wojewódzką administracją rządową. Głosami SLD w 2005 roku przyjęto ustawę wzmacniającą rolę samorządu kosztem wojewodów. Po przejęciu władzy przez PiS była to pierwsza ustawa, którą uchylono. Obecny stan rzeczy powoduje liczne konflikty merytoryczne i pewne działania o charakterze konkurencyjnym np. w zakresie polityki gospodarczej, rolnej, komunikacyjne itd. Dotyczy to także niektórych instytucji kultury, które są współprowadzone przez rząd i samorząd. Takie hybrydowe rozwiązania nie są potrzebne.
2. Poważnym problemem wielu regionów jest ich zapóźnienie cywilizacyjne, a przede wszystkim nierównomierny rozwój wewnętrzny. Stolice województw rozwijają się szybciej niż reszta interioru, często także partycypują w większym stopniu w funduszach europejskich niż pozostałe powiaty. Tak np. problemem Mazowsza jest „janosikowe”, czyli środki, z których budowana jest subwencja wyrównawcza dla biedniejszych regionów. Nikt nie bierze pod uwagę, że Warszawa zawyża dochody województwa, w którym są subregiony z poziomem życia niższym niż w innych regionach kraju (np. północne Mazowsze). Polityka regionalna musi to zróżnicowanie uwzględniać.
Postulaty SLD:
1. Rozwój szkolnictwa zawodowego i branżowego w oparciu o regionalne programy operacyjne. Budowa nowych szkół i nowoczesne wyposażenia dla już istniejących.
2. Finansowanie zabiegów in vitro z funduszy wojewódzkich, przyjęcie programów rozwoju sieci publicznych zakładów opieki zdrowotnej, edukacja zdrowotne w szkołach na terenie województwa.
3. Przyjęcie i konsekwentna realizacja programów antysmogowych w województwie, zbudowanie sieci czujników monitorujących stan powietrza.
4. Inwestycje w powiaty zaniedbane i odstające poziomem życia jako sposób na równomierny rozwój i zapobieganie patologiom społecznym.
5. Wspieranie seniorów poprzez darmowy dostęp do komunikacji publicznej (koleje regionalne) i wsparcie funduszami z programów regionalnych dla budowy domów dziennego pobytu dla seniorów.
6. Powołanie Mazowieckiej Rady Organizacji Pozarządowych, jako forum wymiany doświadczeń i wsparcia dla inicjatyw wzbogających społeczeństwo obywatelskie.
7. Prowadzenie w szkołach edukacji obywatelskiej pokazujących historię i pożądaną przyszłość Mazowsza.
8. Poszerzenie możliwości wpływania obywateli na budżet obywatelski i przyjęcie zasady, że co najmniej 2 proc. wydatków będzie przeznaczone na realizację projektów obywatelskich.