Przypadek frankowiczów to przykład tradycyjnej polskiej niemożności urzędowej, występującej zwykle wtedy, gdy ludzie liczą na pomoc swego państwa.
Administracja publiczna nie zapewniła właściwego przestrzegania praw osób, które zaciągnęły kredyty walutowe. Zbyt późno lub w nieodpowiednim stopniu przeciwdziałała negatywnym skutkom, wynikającym z charakteru tych kredytów oraz z nieuczciwych praktyk banków komercyjnych.
Taki jest podstawowy wniosek, sformułowany przez Najwyższą Izbę Kontroli po zbadaniu skuteczności ochrony konsumentów przed zagrożeniami powodowanymi przez kredyty walutowe w latach 2005-2017.
Niby jest to wniosek oczywisty dla wszystkich od dawna – jednak ma znaczenie, że został oficjalnie ogłoszony przez najważniejsze ciało kontrolne. Urzędy państwowe tradycyjnie więc zawiodły, niezależnie czy pod rządami PO, czy już po ich przejęciu przez PiS.
Urzędy istniejące teoretycznie
W przeszłości (zwłaszcza w latach 2005-2010) banki masowo udzielały walutowych kredytów mieszkaniowych (mówiąc ściśle, kredytów indeksowanych do walut obcych i denominowanych w tychże walutach).
Popularność tych kredytów miała szereg przyczyn, takich jak znacznie niższe oprocentowanie od kredytów złotowych, umacnianie się złotego, boom na rynku nieruchomości, wynikający ze wzrostu zamożności społeczeństwa i utrzymującego się wciąż potężnego głodu mieszkaniowego.
Zawarto blisko milion umów kredytów walutowych (głównie frankowych). Ich wartość w szczytowym okresie (w 2011 r.) sięgnęła niemal 200 mld zł.
Od tego czasu wielkość zadłużenia wyrażona w walutach, z którymi te kredyty są powiązane systematycznie spadała. Ale wyrażona w złotych – nawet rosła. Wpływ na to miały wahania kursu złotego do tych walut. Odbijało się to oczywiście na wysokości rat. W okresach osłabienia złotego wyraźnie wzrastała liczba kredytów, których wartość przekraczała wartość rynkową mieszkań stanowiących zabezpieczenie kredytu.
Wobec słabości instytucji państwa, istniejących w przypadku tych kredytów głównie teoretycznie, banki uzyskały nienależne korzyści. Tymczasem przy sprawnie działającym systemie ochrony konsumentów, ich nielegalne praktyki powinny zostać szybko ukrócone.
Bankom w Polsce wszystko wolno
Zdaniem NIK, przyczyną nieskuteczności państwa był przede wszystkim brak aktywności organów administracji publicznej zobowiązanych do ochrony konsumentów – ale także i niewyposażenie ich w odpowiednio skuteczne narzędzia prawne.
Dzięki temu mogły zachowywać one bierność, tłumacząc swą bezczynność brakiem formalnych możliwości działania.
Pierwszym przykładem może być Komisja Nadzoru Finansowego. KNF, zgodnie z polskim prawem bankowym, uchwalonym w interesie banków komercyjnych, nie mogła w swych działaniach naruszać umów zawartych przez banki z klientami. W rezultacie jej poczynania, jak wskazuje NIK, „były ostrożne i ograniczone” – i niewystarczające, żeby wcześnie wyeliminować nieprawidłowości w działaniach banków, szczególnie w okresie najintensywniejszego udzielania kredytów frankowych w 2008 r.
Jednak także i wtedy, gdy KNF miała większe pole do popisu, nie działała jak należy. W swych rekomendacjach zalecała bankom, by przedstawiali kredytobiorcom symulację wysokości rat kredytu zakładającą osłabienie złotego o nie więcej niż 20 proc. W związku z tym klienci chętnie brali kredyty frankowe. Tymczasem, jak ocenia NIK „nie oddawało to rzetelnie skali ryzyka walutowego, jakim były obarczone kredyty zaciągane na okresy wieloletnie, niekiedy przekraczające 30 lat”.
Szczególną odpowiedzialność ponosi jednak oczywiście Urząd Ochrony Konskurencji i Konsumentów. „Słabość systemu ochrony konsumentów była jednym z czynników, który umożliwił wzrost wolumenu kredytów do skali, przy której obecnie wyeliminowanie ryzyk z nimi związanych wiązałoby się z poniesieniem znaczących kosztów” – stwierdza NIK.
Byłyby to koszty poniesione przez banki lub ich klientów. Banki mogłyby je ponieść, ale bronią się przed tym rękami i nogami. Ich klienci – ani nie chcą, ani nie mogą.
Negatywny wpływ na ochronę kredytobiorców miało także to, że w celu stwierdzenia występowania klauzul niedozwolonych należało wchodzić na długotrwałą ścieżkę sądową W efekcie, nawet jeśli uznano, że praktyki banków są nieuczciwe, ich usuwanie trwało bardzo długo. Mimo wielu zapowiedzi władz, nie powstały bowiem żadne rozwiązania systemowe mogące pomóc frankowiczom.
Wszyscy byli odwróceni
NIK stwierdza: „Przy udzielaniu kredytów miały miejsce niewłaściwe praktyki banków, w tym zawieranie w umowach kredytowych niedozwolonych postanowień umownych, pozwalających na jednostronne kształtowanie przez banki, na niejasnych zasadach, wysokości oprocentowania lub kursów, po jakich przeliczane były udzielane kredyty lub spłacane raty.”
Według Izby, niedozwolone były także postanowienia przewidujące obowiązkowe ubezpieczenie wkładu własnego kredytobiorcy, na warunkach które nie były mu znane w momencie zaciągania kredytu. Stwierdził to w wyrokach Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Żaden z organów państwowych dotychczas nie ustalił jednak miarodajnie skali tych praktyk, ani nie postanowił ich zakazać.
W kwietniu 2016 r., już za władzy PiS, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uzyskał nowe uprawnienia, pozwalające na skuteczniejszą niż dotychczas ochronę konsumentów, z wykorzystaniem drogi administracyjnej, szybszej od sądowej.
Droga administracyjna to wydawanie postanowień, które przedsiębiorstwo, takie jak np. bank, musi wykonać – chyba, że ono z kolei odwoła się do sądu od wydanej decyzji administracyjnej. UOKiK mógł wtedy zakazać bankom stosowania wspomnianych przez NIK nieuczciwych praktyk, takich jak zawyżanie oprocentowania czy stosowanie nieuzasadnionych kursów walut. „Prezes UOKiK nie wykorzystał jednak wszystkich możliwości wsparcia kredytobiorców” – stwierdza NIK.
Chcecie pomocy? Sami se pomóżcie
W Polsce, o czym zapewne mało kto wie, działają także miejscy i powiatowi rzecznicy konsumentów. Próbowali niekiedy wspierać grupy frankowiczów w pozwach zbiorowych przeciw bankom. Z nikłym skutkiem. „Ta forma dochodzenia roszczeń nie była efektywna z uwagi na długotrwałość postępowań” – wskazuje NIK.
Także i w sprawach indywidualnych pomoc rzeczników konsumentów okazywała się iluzoryczna. Zdaniem NIK „nie we wszystkich przypadkach wywiązywali się z tego zadania rzetelnie”.
Na przykład, rzecznicy konsumentów, udzielając kredytobiorcm pomocy pomijali istotne informacje o ryzyku przedawnienia roszczeń lub o niedozwolonych postanowieniach w umowach kredytowych. Unikali także występowania na rzecz kredytobiorców z powództwem do sądów.
Niewielka była również skuteczność działań, powołanego w 2015 r. Rzecznika Finansowego, mającego służyć ludziom pomocą w indywidualnych sprawach na rynku bankowym.
Banki bowiem olewały po prostu wystąpienia pani rzecznik. „Skuteczność bezpośrednich interwencji Rzecznika w bankach oraz prowadzonych przez niego postępowań pozasądowych była ograniczona z uwagi na postawę banków” – podkreśla NIK.
Wiadomo, że nic się nie da zrobić
Mamy więc klasyczny obraz tradycyjnej polskiej niemożności urzędowej. Urzędy w naszym kraju bywają w miarę sprawne gdy zamierzają ukarać obywatela lub walnąć go po kieszeni – ale ani nie chcą, ani nie potrafią wykazać skuteczności jeśli trzeba mu pomóc.
W rezultacie, jak wskazuje NIK, na skutek słabości systemu ochrony konsumentów, banki zarabiały, stosując niedozwolone postanowienia umowne. Z nielicznymi wyjątkami, nie poniosły żadnych kar pieniężnych z tego tytułu, a ciężar i ryzyko związane z odzyskiwaniem nieuczciwie uzyskanych kwot został przeniesiony na kredytobiorców.
Zdaniem Izby, państwo nadal nie wspiera dostatecznie kredytobiorców w dochodzeniu ich praw. Problem ten powinien zostać rozwiązany w drodze ustawowej. Wiadomo jednak, że nie będzie żadnej ustawy majacej chronić frankowiczów.
W swoich wnioskach NIK zaleca, aby instytucje odpowiedzialne za ochronę konsumentów intensywnie wspierały ich w dochodzeniu swych praw.
„Instytucje te powinny wypracować spójny standard informacyjny, tak żeby każdy kredytobiorca mógł od każdej z nich uzyskać wyczerpujące i klarowne wskazówki, w jaki sposób może dochodzić swoich praw oraz by był pokierowany do instytucji publicznej, która pomoże mu w identyfikacji nieprawidłowości w jego umowie kredytowej” – stwierdza Izba.
Akurat! Nie doczekają tego ani frankowicze, ani ich wnuki. Ale też trudno oprzeć się przekonaniu, iż po części sami sobie są winni, zaś do zaciągania ryzykownych kredytów frankowych zachęcało ich przeświadczenie, że będą one tańsze niż inne kredyty. I przez wiele lat tak właśnie było.
Indeksowany i denominowany. Co to za kredyty?
Kwota kredytu indeksowanego do walut obcych była wyrażana i wypłacana w złotych, natomiast harmonogram spłat był ustalany w walucie obcej, po kursie kupna ustalanym przez bank. Spłata dokonywana była w złotych. Bank przeliczał ją na walutę po kursie sprzedaży także ustalanym przez siebie. Pozwalało to uzyskać bankowi korzyść w postaci spreadu, czyli różnicy między kursami, po jakich następowały przeliczenia przy wypłacie i spłacie kredytu. W niektórych bankach zyski ze spreadu zbliżały się do 10 proc. (ograniczyła je tzw. ustawa antyspreadowa, która weszła w życie 26 sierpnia 2011 r.)
Kredyt denominowany w walucie obcej różnił się od kredytu indeksowanego tym, że jego wysokość już w umowie była wyrażana w walucie obcej. Wypłata kredytu następowała w złotych, przeliczonych po kursie kupna banku. Harmonogram spłat, tak jak w przypadku kredytu indeksowanego, był ustalany w walucie obcej i spłacany w złotych, po kursie sprzedaży też ustalanym przez bank.
Natomiast w klasycznym kredycie walutowym nie stosowano przeliczeń. Na wszystkich etapach, czyli w umowie, przy wypłacie, w harmonogramie i przy spłacie operowano tą samą walutą obcą.