Manifestacja polityczna zamiast spójnego projektu – czyli, jak nie należy tworzyć prawa podatkowego.
Zostawiając na boku ekonomiczną ocenę proponowanych obecnie zmian podatkowych i abstrahując od ich politycznego przesłania, warto przypomnieć, jak powinno zmieniać się prawo podatkowe. Nacisk położony więc będzie na formę i procedury, a nie samą treść czy istotę zmian.
O zmianach w prawie podatkowym, czy szerzej prawie gospodarczym decydują politycy. Rolą ekonomistów jest przekonywanie decydentów politycznych do rozwiązań zwiększających szeroko rozumianą efektywność gospodarki. Ale nie mogą oni ignorować potrzeb polityków, bo jeśli ekonomiści nie wsłuchują się oczekiwania polityków, to politycy nie słuchają ekonomistów.
Na ogół politycy przychodzą do ekonomistów z pytaniem: co można zrobić w podatkach, tak by zyskać poparcie rządzących. Lepiej byłoby, gdyby to ekonomiści przychodzili do polityków z propozycjami zmian, które odpowiadają na wyzwania zmieniającego się świata. Te propozycje oparte są na dokładnej, popartej badaniami, diagnozie sytuacji, są przemyślane i „przepracowane”. Muszą one uwzględniać nie tylko efektywność ekonomiczną, ale także kwestie społeczne i polityczne – inaczej nie mają szans realizacji – zwraca uwagę Towarzystwo Ekonomistów Polskich
Niezbędna jest polityczna zgoda rządzących, szczególnie w najbardziej drażliwych politycznie i społecznie kwestiach. Gdy jest już polityczne „zielone światło” można zabrać się do budowy szczegółowej koncepcji. W niektórych przypadkach jest to zadanie na lata.
Jak zauważa TEP, regresywność opodatkowania dochodów osobistych z pracy na etat, a szczególnie z działalności opodatkowanej podatkiem liniowym była znana od lat. Od lat podejmowano też próby opracowania koncepcji zmian systemu, tak by w szczególności zmniejszyć klin podatkowy dla najmniej zarabiających, a w konsekwencji uczynić go bardziej progresywnym oraz by zmniejszyć bodźce ekonomiczne do (często fikcyjnego) samozatrudnienia.
Przy okazji rozważano także radykalne uproszczenie systemu podatkowo-składkowego, co istotnie zmniejszyłoby koszty funkcjonowania i byłoby istotnym uproszczeniem dla płatników składek i podatków. Takiego zadania podjął się zespół skupiony wokół Pawła Wojciechowskiego, który w ciągu kilku ostatnich lat wykonał ogromną pracę, między innymi łącząc bazy danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Ministerstwa Finansów oraz dokonując przeglądu aktów prawnych regulujących podstawy opodatkowania i oskładkowania.
Efektem jest spójny projekt jednolitej daniny, w którym za pomocą podstawowych parametrów takich jak: kwota wolna od podatku, koszty uzyskania przychodu, stawki podatku oraz ubezpieczeń społecznych można regulować kształt klina podatkowego oraz zróżnicowanie obciążeń w zależności od formy osiągania dochodu (etat, samozatrudnienie, umowy). Gdyby rządzący skorzystali z tego dorobku i na nim oparli swój projekt, wtedy dyskusja mogłaby się skupić na konkretach. A tak mamy enigmatyczne zapowiedzi – na razie wiemy, że biedni, choć nie wszyscy, zyskają, a bogaci stracą, przy czym samozatrudnieni stracą bardziej i będą dodatkowe specjalne ulgi, by „ręcznie sterować” stratami i zyskami podatników. Nadal nie znamy odpowiedzi na wiele pytań, np. jak składki będą płacili ryczałtowcy czy rolnicy, choć pewnie w tym ostatnim przypadku niewiele się zmieni (zostanie 1 zł! z hektara).
By dobrze przygotować reformę opodatkowania i oskładkowania dochodów z pracy najemnej i samozatrudnienia potrzeba co najmniej 2-3 lat przygotowań. Gdy ma się już w miarę spójny model, gdy rozstrzygnęło się najpoważniejsze dylematy ekonomiczne, zyskało poparcie polityczne, projekt taki może ujrzeć światło dzienne i być poddany publicznej debacie – wskazuje TEP. Warto jednak wcześniej skonsultować go z prawnikami, którzy ocenią konstytucyjne możliwości wprowadzenia go w życie. Ten etap debaty publicznej to czas debaty politycznej, ale też i merytorycznej. Mogą płynąć z niego wnioski warte wykorzystania.
Kolejny etap to przygotowanie projektu aktu prawnego. W przypadku tak skomplikowanej materii, obejmującej nie tylko podatki, ale i składki na ubezpieczenia społeczne to zadanie ma minimum kilka miesięcy, choć być może i kilkanaście nie byłoby przesadą. Dobrze jest, by projekt ustawy zawierał też projekty niezbędnych rozporządzeń. Projekty tych aktów prawnych powinny trafić do konsultacji społecznych. Im bardziej skomplikowana materia, tym czas na konsultacje powinien być dłuższy. W przypadku tak wielkich i głębokich zmian, powinno to być co najmniej kilkanaście tygodni.
Ten długi okres na konsultacje z pewnością „zwróci się” w jakości prawa – więc jest w najlepszym interesie Ministerstwa Finansów. Nie ma bowiem takiej możliwości by urzędnicy ministerialni piszący projekt ustawy byli ekspertami we wszystkich dziedzinach, w które ustawa ta będzie ingerowała. Po zebraniu uwag, ich analizie i uwzględnieniu części z nich, projekt powinien trafić do Rządowego Centrum Legislacyjnego i warto by pobył tam nieco dłużej – każda świeża para oczu może zauważyć błędy, których nikt wcześniej nie spostrzegł.
Po przyjęciu przez, najpierw Komitet Stały Rady Ministrów, a potem Radę Ministrów, projekt ustawy jest kierowany do Sejmu. Tam, po pierwszym czytaniu trafia do komisji, która będzie nad nim merytorycznie, ale i politycznie pracowała. Zanim jednak komisja przystąpi do pracy, swoją żmudną pracę muszą wykonać sejmowi legislatorzy. I znów pośpiech jest bardzo niewskazany.
Jeśli projekt ustawy został dobrze przygotowany od strony merytorycznej i formalnej, to prace komisji nie powinny go istotnie zmieniać. Ten etap pracy, to głównie popisy lobbystów i polityków. Jeśli jednak pojawią się uwagi merytoryczne, zarówno materialne jak i o charakterze legislacyjnym, to znów warto jest dać sobie czas na ich staranne przeanalizowanie i przygotowanie propozycji zmian. To bardzo wrażliwy etap prac – łatwo popełnić błąd lub też celowo dokonać niepozornych zmian, mających poważne konsekwencje merytoryczne.
Potem jeszcze miesiąc prac w Senacie, powrót do Sejmu, odniesienie się do propozycji Senatu. Znów warto dać czas legislatorom, by wykonali swoją robotę i politykom, do refleksji nad zmianami zaproponowanymi w Senacie. Warto skorzystać z każdej sposobności, by znaleźć słabości, czy po prostu błędy, nawet kosztem opóźnienia wejścia w życie. Potem już tylko podpis Prezydenta, publikacja i gotowe – tyle tylko, że taki proces musi trwać lata, nie miesiące czy tygodnie.
Gdyby trzymać się przedstawionego tu harmonogramu, to po pierwsze, propozycje zmian w systemie podatkowym, o których usłyszeliśmy w maju, nie powinny ujrzeć światła dziennego, bowiem nie są jeszcze spójnym i przemyślanym projektem, a jedynie luźną, bardzo dziurawą koncepcją mającą w dużej mierze charakter manifestu politycznego.
Po drugie zaś, przyzwoita, spójna legislacja wymaga czasu, więc jeśli ma to być zrobione dobrze, to nie ma żadnych szans na ich wprowadzenie w życie od 2022 r. I nie chodzi tu wcale o obronę przywilejów zamożnych, ale przyzwoitą, spójną legislację.
W takiej sytuacji niezbędne jest zaufanie do państwa, które w Polsce praktycznie nie istnieje. Polacy, przede wszystkim pracujący, powinni wiedzieć ze stosownym wyprzedzeniem (i nie mam tu na myśli jednego miesiąca) jak będzie wyglądał system podatkowo-składkowy w kolejnym roku, tak by mogli w sposób racjonalny planować swoją zawodową i osobistą przyszłość.