Wydarzyła się rzecz bez precedensu – Ministerstwo Sprawiedliwości groziło pozwem sądowym przeciwko grupie naukowców za opinie na temat projektu ustawy, przedstawione w trakcie prac legislacyjnych.
Sądu jednak nie było. Minister Zbigniew Ziobro powiedział, że pozew nie zostanie wniesiony, ale nie wycofał się z zarzutów pod adresem Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego.
Chodzi o obszerną nowelizację Kodeksu Karnego, której treść jak i sposób jej procedowania wzbudził wielkie kontrowersje w środowisku prawniczym. W projekcie zaproponowano zaostrzenie kar za wiele przestępstw, między innymi w stosunku do nieletnich, wprowadzenie 30 lat więzienia w miejsce dotychczasowej kary 25 lat, czy możliwość orzeczenia kary dożywotniego pozbawienia wolności bez możliwości warunkowego przedterminowego zwolnienia.
Zdaniem prawników z Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego, w rezultacie chaotycznego i szybkiego procedowania tej noweli ustawa po wyjściu z Senatu zawiera „wiele błędów, sprzeczności i groźnych systemowo luk”.
Aby temu zapobiec – a był jeszcze czas, bo poprawkami Senatu musiał się zająć Sejm – 9 czerwca Instytut opublikował na swoich stronach obszerną, licząca 110 stron opinię. W związku z „rażąco niekonstytucyjnym i nieregulaminowym trybem prac” oraz wprowadzeniem do ustawy błędów, sprzeczności i luk rekomendowano przerwanie prac nad nią.
Moralny obowiązek
Wyrażanie opinii, przedstawianie uwag na temat projektów aktów prawnych jest prawem każdego obywatela, a moralnym obowiązkiem ekspertów w dziedzinie poddawanej interwencji prawnej. Autor projektu może uwagi przyjąć, może je odrzucić, może wreszcie, co dzieje się nader często, zignorować je, ale nie ma prawa nikogo straszyć sądem za opinie, z którymi się nie zgadza. Przynajmniej takie są standardy w państwach prawa.
Większość sejmowa nie wzięła opinii KIPK pod uwagę. 13 czerwca posłowie uchwalili ustawę przyjmując 41 z 42 poprawek zaproponowanych przez senatorów.
Zareagował natomiast autor projektu, Ministerstwo Sprawiedliwości, które 15 czerwca na swoich stronach poinformowało, że pozwie „za kłamstwo profesorów i doktorantów krakowskiego uniwersytetu do sądu, w obronie swojego dobrego imienia, w obronie polskiego wymiaru sprawiedliwości, a także w obronie renomy samego Uniwersytetu Jagiellońskiego”.
Owym kłamstwem miała być opinia, że „poprawki Senatu powodują, że przepisy dotyczące przestępstw łapownictwa/korupcji nie będą miały zastosowania do osób zarządzających największymi, strategicznych spółkami handlowymi z udziałem Skarbu Państwa, co może doprowadzić do ich bezkarności za niektóre czyny korupcyjne w sektorze publicznym.” Za tym stwierdzeniem stoi dość skomplikowany wywód związany z wprowadzoną przez ministerstwo zmianą w definicji „osoby sprawującej funkcję publiczną”, którą senatorowie chcieli doprecyzować, ale zdaniem pracowników krakowskiego Instytutu doprowadzili zamiast tego do wspomnianego absurdu. Ministerstwo takiego zagrożenia nie widzi.
Bez względu na to kto ma rację należy się zgodzić z oświadczeniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w którym czytamy „takie działanie Ministerstwa stanowiłoby bezprecedensowe naruszenie prawa do swobody działalności naukowej oraz swobody wypowiedzi. Mogłoby także wywołać efekt mrożący, uniemożliwiając w przyszłości debatę publiczną na temat aktów prawnych o istotnym publicznym znaczeniu.” Jak wspomniano, po dwóch dniach okazało się, że pozew nie zostanie wniesiony.
W szalonym tempie
Warto przyjrzeć się temu jak w rządzie, a potem w parlamencie pracowano nad rządowym projektem zmiany ustawy Kodeks Karny oraz niektórych innych, gdyż przy tworzeniu tego projektu naruszono zasady regulaminu pracy Rady Ministrów, regulaminu Sejmu RP oraz regulaminu Senatu.
Projekt nowelizacji Minister Sprawiedliwości upublicznił 25 stycznia br., choć jak stwierdził na posiedzeniu Senatu minister Zbigniew Ziobro pracowano nad nim od dwóch lat. W tym dniu rozpoczęto uzgodnienia międzyresortowe, konsultacje publiczne i opiniowanie. Na przedstawienie opinii w ramach konsultacji publicznych dano, bez żadnego uzasadnienia tej decyzji, tylko 14 dni.
W konsekwencji tylko trzy z 12 podmiotów, których pisma zostały upublicznione na platformie Rządowego Procesu Legislacyjnego, zdołały odpowiedzieć w terminie. Większość przesłanych stanowisk zawierała uwagi krytyczne. Wiele uwag przedstawiło także Rządowe Centrum Legislacji, Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz Finansów. Skutkiem było przygotowanie na początku maja drugiej, nieco zmienionej wersji projektu. Tę wersję, co warto podkreślić, gdyż zdarza się to rzadko, również przekazano do konsultacji, które tak jak za pierwszym razem trwały 14 dni. Otrzymano sześć, z wyjątkiem jednej krytycznych opinii. W jednej z nich konsultacje tak poważnej nowelizacji, w tak krótkim czasie nazwano „pozorowanymi”.
14 maja rząd zdecydował o natychmiastowym przesłaniu projektu do Sejmu. Pominięto przy tym kilka etapów prawidłowego procesu legislacyjnego. Projekt ustawy nie był przedmiotem prac Komisji Prawniczej, ani Stałego Komitetu RM. Oznacza to, że w praktyce zastosowano tryb odrębny (art.99 Regulaminu pracy RM), choć nie dopełniono warunku niezbędnego do jego zastosowania – wyrażenia zgody na jego zastosowanie przez „Prezesa Rady Ministrów albo działającego z jego upoważnienia Sekretarza Rady Ministrów” (art. 100). A więc już na rządowym etapie prac nad tym projektem nie przestrzegano zasad poprawnej legislacji zapisanych w Regulaminie pracy Rady Ministrów.
Żaba podstawia nogę
Posłowie opozycji oraz dziennikarze uważali, że powodem nadzwyczajnego przyspieszenia prac nad nowelizacją Kodeksu Karnego był fakt emisji w Internecie 12 maja filmu braci Sekielskich o pedofilii w polskim Kościele. W ciągu trzech dni film ten obejrzało 14 milionów osób.
Był to czas ostatnich dni przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. Rząd postanowił pokazać, że walczy z pedofilią. Fakt, że podczas I czytania projektu ustawy głos zabrał premier Mateusz Morawiecki przedstawiając projekt nowelizacji jako konieczne narzędzie do walki z pedofilią zdaje się uprawdopodobniać tę tezę.
Uchwalenie potężnej, liczącej 40 stron nowelizacji Kodeksu Karnego, do której posłowie zgłosili 25 poprawek, zajęło posłom zaledwie 33 i pół godziny. Zgodnie z zapisami Rozdziału 4 regulaminu Sejmu RP nie mogło ono trwać mniej niż 15 dni. Marszałek ma prawo zastosować przyspieszony tryb postępowania (Art. 51) w stosunku do projektów ustaw lub uchwał, a nie w stosunku do projektów kodeksów lub nowelizujących kodeksy. Doszło więc do złamania Regulaminu Sejmu, a niektórzy eksperci twierdzili, że doszło także do godzenia „w konstytucyjne zasady prawidłowej legislacji, stabilność prawa i zaufania obywateli do państwa”
Następnego dnia po zakończeniu nadzwyczaj szybkiej pracy posłów Marszałek Sejmu przekazał ustawę do Senatu. Prace senackie rozpoczęły się 23 maja na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji. Komisje wniosły o wprowadzenie 41 poprawek do ustawy, z których część było swoistą autopoprawką, gdyż została zaproponowana przez Ministra Sprawiedliwości. W trakcie debaty plenarnej senatorowie przedstawili kolejne cztery.
Ostatecznie Senat 24 maja po godz. 22 przyjął 42 poprawki. Problem w tym, że co najmniej kilka z tych poprawek było niezgodnych z zasadami zapisanymi w regulaminie Senatu, gdyż ich treść wychodziła merytorycznie poza zawartość ustawy uchwalonej przez Sejm. W poprawkach nr 26, 33, 34 i 35 senatorowie postanowili wprowadzić zmiany w ustawach, których nie znowelizowali posłowie. Jeśli senatorowie widzieli taką konieczność powinni „przedstawić wniosek o podjęcie [własnej] inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem odpowiedniej ustawy” (art. 69 regulaminu Senatu).
Obecnie projekt czeka na wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Jak chcą to mogą
Myliłby się ten, kto by na podstawie opisanego powyżej przykładu uważał, że nasi legislatorzy są nieprzygotowani do prawidłowego tworzenia aktów prawnych, nie potrafią przygotować spójnego, dobrze uzasadnionego projektu, właściwie go skonsultować i uzgodnić. Są przykłady, które świadczą o tym, że jest odwrotnie.
Liczba pracowników ministerstw i instytucji centralnych od kilku lat szkolonych w praktykach poprawnej legislacji, znających najlepsze wzorce zagraniczne, grubo przekracza setkę. Są do dyspozycji materiały pomocnicze, choćby „Wytyczne do przeprowadzenia oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach procesu legislacyjnego”. Wreszcie mamy przykłady dobrze prowadzonych projektów ustaw.
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w 2017 r. przeprowadziło trwające niemal rok, z użyciem kilku różnych narzędzi, takich jak konferencje regionalne, warsztaty czy badanie opinii, pogłębione konsultacje nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Część projektów ustaw przygotowywanych w byłym Ministerstwie Rozwoju poprzedzona była dobrze przeprowadzonymi pre-konsultacjami. Inna sprawa, że wiele z tych pozytywnych działań realizowanych jest w ramach projektów unijnych.
To, czy ustawa jest dobre przygotowana i procedowana zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, zależy od polityków. To członkowie rządu decydują, ile czasu chce się poświęcić na ten proces, czy chce się poważnie potraktować proces konsultacji i opiniowania, czy pro forma, czy przychylić się do głosów opozycji, czy en bloc wszystkie poprawki odrzucić, wreszcie czy projekt rządowy zgłosić jako poselski, aby uniknąć konsultowania ich z obywatelami.
Ponieważ tak wiele również w procesie tworzenia prawa zależy od polityków aktualnie sprawujących władzę obywatele i ich organizacje muszą mieć prawo do swobodnego wypowiadania opinii na temat tworzonych aktów prawnych oraz pilnowania, aby było ono procedowane zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji.