Doświadczenie polskiego życia gospodarczego pokazuje, że prawo o zamówieniach publicznych dojrzało do gruntownej zmiany. Nie wystarczą powierzchowne modyfikacje.
Wartość polskiego rynku zamówień publicznych wynosi co roku ponad sto miliardów złotych. Niestety, to jednocześnie jedna z najbardziej zagrożonych korupcją i innymi nadużyciami sfer funkcjonowania naszego państwa.
Wskazują na to – obok informacji Komisji Europejskiej – także raporty Centralnego Biura Antykorupcyjnego czy Najwyższej Izby Kontroli.
Śluby uczciwości
Wiele się w Polsce mówi o teoretycznych możliwościach przeciwdziałania nadużyciom w tej sferze. Pełno jest apeli do przedsiębiorców o uczciwość. Przygotowywane są barometry ryzyka nadużyć w zamówieniach publicznych, mające wskazywać, czy sytuacja w naszym kraju się poprawia czy pogarsza.
Promowane są „pakty uczciwości” – czyli coś na wzór ślubów czystości – zawierane przez przedsiębiorstwa, które zapewniają, że będą uczciwie starać się o zamówienia (co nie jest zresztą polską inicjatywą lecz wymyśloną przez Komisję Europejską).
Niestety, na rodzimym gruncie, gdzie przestrzeganie swych słów i zobowiązań nie jest mocną stroną polskich przedsiębiorców, wszystkie te działania przynoszą ograniczony skutek.
Potrzebne byłyby natomiast zmiany w prawie, mające pomóc w ograniczeniu nadużyć w zamówieniach, ale na dobrą sprawę nikt nie jest nimi zainteresowany – ani przedstawiciele władzy oraz urzędnicy, ani przedsiębiorcy. Powody są chyba oczywiste
W związku z tym, choć zapowiadano to już nie raz, do dzisiaj nie opracowano ani założeń, ani nowego projektu ustawy „prawo zamówień publicznych”, który uwzględniałby doświadczenia minionych 10 lat funkcjonowania obecnego systemu zamówień w Polsce.
Nie JEDZ tego
Zamiast nowej ustawy, wielokrotnie próbowano dostosowywać dotychczasowe prawo o zamówieniach publicznych do przyjętego w 2014 roku pakietu dyrektyw unijnych. Przynosiło to kiepskie skutki, bo powstawały luki w przepisach, skwapliwie wykorzystywane przez polskich urzędników i przedsiębiorców.
„Taki sposób implementacji dyrektyw może spowodować duże trudności przy praktycznym stosowaniu przepisów w procesie absorpcji środków unijnych” – stwierdziła Najwyższa Izba Kontroli, która zajęła się nadużyciami w zamówieniach publicznych.
Inna sprawa, że do jasności przepisów nie przyczyniają się też znormalizowane, unijne formularze stosowane przy zamówieniach publicznych.
W Unii Europejskiej obowiązuje tak zwany JEDZ – czyli standardowy formularz Jednolitego Europejskiego Dokumentu Zamówienia. Jego prawidłowe wypełnienie jest naprawdę ciężką próbą.
Ciekawe, kto bez kłopotów może poradzić sobie choćby z takim pytaniem:
„Czy wykonawca polega na zdolności innych podmiotów w celu spełnienia kryteriów kwalifikacji określonych poniżej w części IV oraz (ewentualnych) kryteriów i zasad określonych poniżej w części V? Jeżeli tak, proszę przedstawić – dla każdego z podmiotów, których to dotyczy – odrębny formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia zawierający informacje wymagane w niniejszej części sekcja A i B oraz w części III, należycie wypełniony i podpisany przez dane podmioty. Należy zauważyć, że dotyczy to również wszystkich pracowników technicznych lub służb technicznych, nienależących bezpośrednio do przedsiębiorstwa danego wykonawcy”.
Więcej światła!
Zdaniem NIK, dla zwiększenia przejrzystości w zamówieniach i przeciwdziałania nadużyciom w tej sferze, nie wystarczy nowelizacja ustawy o zamówieniach publicznych, lecz niezbędne jest napisanie nowego prawa.
Powinno ono być bardziej transparentne i zrozumiałe, nie tylko dla urzędników lecz i dla firm prywatnych.
Pilne zajęcie się tą kwestią jest również niezwykle istotne z punktu widzenia sprawnego wykorzystywania środków unijnych, bo nadużycia przetargowe opóźniają ich napływ do Polski. Nowe unormowania powinny też korzystnie wpływać na rozwój innowacyjnych rozwiązań, przedsiębiorczości oraz wzrostu gospodarczego kraju.
Izba uważa, że właściwym rozwiązaniem wydaje się wyodrębnienie z podstawowych przepisów regulujących klasyczne zamówienia publiczne, tych przepisów, które dotyczą zamówień z branży obronności i bezpieczeństwa. To strategiczna branża, która musi być pod szczególnym nadzorem.
Generalnie, propozycje nowych rozwiązań powinny być bardziej elastyczne i zmierzać w kierunku umożliwienia przedsiębiorstwom szerszego dostępu do procedury zamówień publicznych.
Tę elastyczność można również uzyskać za sprawą wprowadzenia możliwości skracania terminów przez samych zamawiających, o ile nie wpłynie to na naruszenie zasady uczciwej konkurencji (na przykład, terminu złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu).
Pożądane byłoby też odformalizowanie i przyśpieszenie postępowań. Dlatego, zdaniem NIK, warto rozważyć zwolnienia wykonawców z obowiązku przedstawiania dokumentów w takim zakresie, w jakim strona zamawiająca może uzyskać wymagane informacje, wykorzystując istniejące bazy danych czy rejestry. NIK uważa również, że jednolity europejski dokument zamówienia jest zbyt sformalizowany.
Potrzeba uczciwych kosztów
W praktyce, w Polsce wciąż przy zamówieniach publicznych dominujące jest kryterium najniższej ceny, co prowadzi do wielu patologii.
Zdaniem NIK, w przyszłych regulacjach prawnych należy szczególną uwagę zwrócić na kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty przez zamawiających – co nie zawsze musi znaczyć najtańszej.
Izba proponuje między innymi, aby zastosować kryterium najniższego kosztu, zamiast kryterium najniższej ceny. Różnica niby niewielka ale nader istotna. Przeniesie ona środek ciężkości oceny oferty z ceny – na analizę rachunku kosztów.
Oczywiście ważne, by taki rachunek kosztów nie odbywał się na lipę, lecz w oparciu o metodykę, która powinna być obiektywna, niedyskryminująca i dostępna dla wykonawców. Jasne reguły planowania zamówień publicznych umożliwiłyby uniknięcie spiętrzenia organizowanych postępowań pod koniec roku budżetowego, co dziś sprzyja powierzchownym i nietrafnym wyborom.
Jednego łatwiej przekupić
Bardzo istotna jest również zmiana sposobu działania komisji przetargowej. Będzie ona jedynie wtedy sprawnie funkcjonować, kiedy zostanie jasno określona odpowiedzialność jej członków.
Nie może to być jednak odpowiedzialność zbiorowa (powodująca, że w praktyce żaden członek komisji za nic nie odpowiada). Dlatego należy zindywidualizować zadania – oraz zakres odpowiedzialności – poszczególnych członków komisji.
NIK zwróciła także uwagę na konieczność jednoznacznego określenia pozycji Krajowej Izby Odwoławczej. Niezbędne jest zwłaszcza wprowadzenie zmian dotyczących składów orzekających KIO.
Trudno to sobie wyobrazić, ale w Polsce niejednokrotnie, przy rozpatrywaniu odwołań dotyczących zamówień o wielomilionowej wartości, Krajowa Izba Odwoławcza orzeka w jednoosobowym składzie! To ewidentnie sprzyja korupcji.
„Jednoosobowe składy KIO wpływają na mniejszą transparentność posiedzeń oraz brak jednolitości wydawanych orzeczeń” – stwierdza NIK, która już od paru lat wzywa bezskutecznie, aby składy odwoławcze były liczniejsze.
Powiedzmy sobie szczerze, większe grono osób trudniej przekupić. Ponieważ jednak nikomu kto zajmuje się w praktyce zamówieniami, nie zależy na wprowadzeniu takich zmian, być może chodzi o to, aby przekupstwa właśnie nie były zbyt utrudnione.